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    方法    
  PPP项目采购标的设置(2019-03)  
mg电子游戏官网 发布时间:19-06-06        
   

实践中,因对PPP项目采购标的设置的认识与理解存在偏差,导致竞标失败或对投标企业带来实质性利益损失的情况时有发生,因此,对PPP项目采购标的设置因素及安排的充分了解,将有利于企业参与此类项目的竞标。



文/李诚  闫超



关键词:PPP项目  采购标的  回报机制  运作方式  利润分配

     PPP项目和传统采购项目具有较大差别,不能简单套用,笔者根据在全国各地做项目的经验,以及查阅PPP综合信息平台上的大量项目和中国政府采购网上的采购信息,就PPP项目采购标的问题进行了整理分析。本文主要针对目前市场通用的采购报价情况进行分析。
    
一、常见设置方式和利弊分析
     目前市场上PPP项目设置采购标的主要有三类,分别如下:
1. 对价格(或金额)报价
     价格报价主要包括政府付费总价(可用性付费模式下存在可用性服务费和运维绩效服务费分别报价的情况)或单价(主要适用于使用量付费情况)、使用者付费总价或单价、可用性缺口补助金额、建设成本金额、运营成本金额等。
     最早开始实施PPP项目时,采用这种方式报价的项目较多,很多项目仍以传统工程施工或者运营费包干总价或包干单价的思维进行招标投标,有利于将建设和运营风险、市场风险等转嫁到社会资本方,控制项目成本。但是却存在以下弊端:
     (1)由于很多PPP项目在采购社会资本时通常只有可研报告,尚未到设计阶段,无法保障投资额的准确性。(2)社会资本在逐利目的下尽可能压低项目造价和年运营成本,变相降低施工和运营质量,从而增加利润空间。(3)在项目几十年运营过程中价格不可避免出现变化,固定价格不利于项目的实际履行。
2. 对价格计算指标(或支付金额计算指标)报价
     价格计算指标主要包括合理利润率、折现率、融资利率、建安费下浮率、财务内含报酬率等经济指标。待建设成本和运营成本确定后,直接带入公式,计算出价格。
     此种方式在一定程度上考虑了PPP项目具体金额暂无法准确预测和固定的特殊性,有利于指导实践操作,但是却存在两个弊端:
     (1)由于社会资本在项目公司和项目实际建设运营中的主导地位,政府方对建设运营成本的控制力有限,在经济指标一定的情况下,有可能会出现建设成本和运营成本(指标基数)越高,社会资本方的收益越高,会出现利益驱动社会资本做大成本,不利于控制项目成本和节约财政支出,也不利于激发社会资本提高项目管理效率。(2)这种方式很多专家认为涉嫌政策明令禁止的固定回报,虽然后续会有绩效考核,但是绩效考核人为操作空间较大。
     3. 对价格和价格计算指标同时报价
     即对上述两种情况指标进行搭配报价,比较常见的是收益率/折现率+合理利润率+运营成本、建安费下浮率+收益率+运营绩效服务费、收益率+政府付费,等等不同搭配方式。此种模式是对前两种方式的结合,既便于项目实施过程中的价格计算,又有利于控制项目成本,目前在市场上的运用越来越多。
     然而,该模式也并非对所有项目都适用,对于运营性较强、市场比较开放的项目,比如旅游项目,由于在前期阶段政府可研报告相对简略,社会资本还需进一步进行商业策划和设计,市场培育需要一定期限,因此,几十年运营期中的运营成本、使用者付费收入等通常无法准确预测,在作为采购标的时,不同社会资本的报价会差异较大,且和实践中的金额也会有较大偏差。


    
二、采购标的设置的考虑因素
1. 项目自身特点
     每个项目都有各自的特点,包括政府的采购需求、合作期限、服务对象开放或相对封闭(固定为某一个区域或者人群,还是全开放状态)、产出标准、机制设计等都会影响采购标的设计。
2. 项目所属行业
     不同行业,各项机制设计会有不同,技术成熟度、成本的可预测性、收入来源的稳定性、收益水平等均有较大差异,对社会资本的吸引性也区别较大。比如污水、垃圾等经营性强、技术成熟、运营稳定、收入有保障的行业,对社会资本吸引性较大的项目,采购标的设计更具体。
3. 项目所处地区
     项目所处地区对项目的实施会有较大影响,不同的省市PPP相关政策不同、政府投资环境不同(如政策稳定性、政府履约诚信度、涉案情况)、行事风格不同、财政收支状况不同、交通情况不同等等,采购标的设计或限额会有较大差异。
4. 融资环境
     近一年以来遇到金融风险防范、政府债务清查、PPP项目清库、国企资产负债控制等一系列震荡,使PPP项目再次如遇冰霜,政策环境、项目特点、项目行业、项目地区、社会资本情况等都会影响融资的可行性和融资成本,也会影响政府付费金额,因此会影响采购标的设计。
5. 市场环境
     PPP项目是政府和企业进行合作,除了政府会影响项目的边界条件和机制设计外,市场接受情况也是重要影响因素,否则,“闭门造车”进行顶层设计下的项目,如果在采购阶段无法受到市场的接纳,再完美的实施方案,也只是政府和咨询公司的“一厢情愿”,无法让项目从纸上变为现实,从而服务公众。因此在进行采购标的设计时,应当既从政府角度出发,也从市场角度出发,找到可以达成的平衡点。
6. 财政承受能力
     PPP项目的全部支出不得超过一般公共预算支出的10%,这一红线多次被重申。尤其是2018年开始进行项目财政支出的动态管理,不论“多么完美的项目”,各方“多么中意”,最终都需要满足“有钱干”方能符合国家规定且真正可以落地。因此,对于需要财政支出的项目,采购标的设计应当进行充分的财政承受能力论证。
    
三、不同回报机制和定价机制下的采购标的设置
     PPP项目在不同的回报机制下,项目公司年收入=政府付费(补助)和/或使用者付费,具体见下表。
     不同的回报机制,项目定价机制设计不同,定价机制可能是单价或者总价等方式,从而导致项目核心要素——价格的影响因素不同,则报价的对象也不同。项目公司收入构成进一步分解为:
项目总投资及建设投资收益+运营成本及运营期利润(如有),服务单价×使用量×年限(如有)
     具体到各类回报机制及定价机制,采购标的设置分别如下:
1. 政府付费模式
     政府付费模式主要包括可用性付费和使用量付费,并且与绩效付费相结合。
     (1)可用性付费。可用性付费模式通常采用可用性服务费和运维绩效服务费相加的方式作为项目定价机制,可用性服务费为年度建设成本和建设投资收益,运维绩效服务费为年度运营成本和合理利润,比如道路、桥梁、绿化、河道治理等。政府年度付费总额包括四个可变因素,即项目总投资(计算时摊入运营期)、建设投资利润、年运营成本和运营利润。
     此种付费机制下,采购标的可按照实施方案中采用等额本息法、“21号文公式”以及其他计算公式设置经济指标,并可以辅以建安下浮率,以便在竣工决算后再行调整。
     (2)使用量付费。使用量付费模式通常采用单价和使用量的方式作为项目定价机制,将项目的建设成本和运营成本以及合理利润,根据一定的预测使用量,计算出单价,比如污水处理、垃圾处理项目。
     该类项目中,使用量可通过可研报告、历史数据或约定影子量设定上限及下限,年限可依据项目合作期予以确定,因此采购标的主要可控指标为单价,进而控制总收入。
2. 使用者付费模式
     使用者付费模式的定价机制下,政府定价或指导价、双方协议确定价格和市场定价三种方式均有。
     对于双方协议定价且业态单一的项目,主要靠使用量确定,参照政府付费中的使用量付费模式,采购标的通常为单价,比如地铁票价、公交票价、景区门票、体育场馆票价、燃气等,如需调整价格,应当与政府进行协商确定;对于政府定价和指导价(比如自来水、高速公路、收费停车场等),或市场定价(如旅游景区的租金、酒店、商铺等经营性部分),或者业态复杂无法采用统一单价确定的项目,社会资本无法进行简单测算报价,此时不能使用单价标的法,采购标的通常设置为总价或收益指标,防止社会资本方在运营期内随意涨价,损害公众切身利益。
     使用者付费项目,因直接涉及公众的心理接受程度和财务承受能力,因此调价必要时应依法举办听证会。
3. 可行性缺口补助模式
     在可行性缺口补助项目中,项目公司的总收入可来源于使用者付费与政府补贴两项,因此应结合上述纯政府付费和纯使用者付费的控制方法对标的进行设置,从而对项目公司进行约束。具体设定则应依项目属性等情况灵活而定,常见的设置方式是在政府付费的采购标的设置情况下,增加使用者付费总额或单价。
    
四、配套机制衔接
1. 项目运作方式
     PPP项目中涉及存量项目产权或经营权转让时,通常会采用TOT的运作方式。根据财金[2016]92号文件规定,“PPP项目中涉及特许经营权授予或转让的,应由项目实施机构根据特许经营权未来带来的收入状况,参照市场同类标准,通过竞争性程序确定特许经营权的价值,以合理价值折价入股、授予或转让。”据此存量项目的转让金额应作为采购标的。然而实践中,涉及转让价款的竞标原则是越高越好,但对于PPP项目而言,最终目标却是政府付费越少越好,二者出现目标上的不一致,因此使用者付费项目设置转让价款作为采购标的较多,而政府付费或可用性缺口补助项目如此设计较少。
2. 调价机制
     鉴于PPP项目的生命周期通常较长,单次采购可能无法预测未来数十年的情况,因此调价机制格外重要。具体来讲,当针对金额(付费总额、单价或者成本等)进行报价,或者方案中涉及成本或者付费固定(比如虽然报价为经济指标,但是以社会资本响应文件中财务方案计算的成本或付费为结算依据)的情况下,则需充分考虑实施方案中的调价机制,与调价机制进行联动设置,防止出现在项目实施过程中采购标的无法适用或者调价机制无法启动的情况。对于非上述情况,比如很多方案设计的是建设成本和运营成本都以最终审计金额为准,以及融资利率据实调整或者利率变动不予调价等情况,此时则会出现价格在任何情况下都不予调整,或者价格全部据实计算,不会涉及定期调价问题,采购标的也无需设置造价的包干总价、运营成本、使用者付费金额这三项。
3. 投融资机制
     投融资机制是解决项目资金来源的重要机制,也是导致项目能否落地的重要因素。采购标的设置时,可设置融资利率上限或者将融资利率作为采购标的,并且将还款利率(或贷款基准利率)调整作为是否调整政府付费的依据。
4. 超额利润分配机制
     市场化程度高时,一方面需要保证社会资本获得合理的投资回报,另一方面要避免社会资本方获得超额利润。因此,政府在设计付费机制时可以考虑设定一些限制超额利润的机制,设置投资回报率或者经营收入额作为采购标的,一旦超出投报的上限,超出上限的部分归政府所有,或者就超额利润部分与项目公司进行分成。■


主要参考文献
张若乔,周沛.PPP项目采购标的设置刍议.中国建设报,2017-7-28.
作者单位  奕略咨询(北京)有限公司
 

 
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